پایگاه اطلاع رسانی موسسه نرم افزاری کوثر

برنامه‌ریزی اجتماعی

نویسنده: ژوژا فرگه
برگرداننده: حسن چاوشیان
ویراستار: محمد منصور هاشمی
مترجم:حسن چاوشیان
 


Social Planning
تفسیرهای فراوانی از برنامه‌ریزی به طور اعم، و برنامه‌ریزی اجتماعی به طور اخص، وجود دارد. طبق ساده‌ترین رهیافت، برنامه‌ریزی اجتماعی برنامه‌ریزی درباره‌ی نهادها و منابع اجتماعی است. این برنامه‌ریزی‌ می‌تواند اهداف جهانی یا منطقه‌ای داشته باشد. یا ممکن است کل نظام اجتماعی را تحت پوشش گیرد یا فقط به برنامه‌ریزی جزئیات یکی از برنامه‌های یک سازمان خدمات اجتماعی مربوط باشد. ابتدا باید خود برنامه‌ریزی را با تفصیل بیش‌تری توصیف کنیم تا دچار دور در این تعریف نشویم. به گفته‌ی اچ. جی. گانس:
برنامه‌ریزی، به معنای کلّی، روشی برای تصمیم‌گیری است که اهداف یا مقاصد را پیشنهاد یا معلوم‌ می‌کند، روش‌ها یا برنامه‌هایی را تعیین‌ می‌کند که برای دستیابی به اهداف مورد استفاده قرار‌ می‌گیرند، و برای این کار از فنون تحلیلی استفاده‌ می‌کند تا انطباق میان اهداف و وسایل و پیامدهای کاربست اهداف و وسایل بدیل را کشف کند. (Gans, 1968b, p. 129)
عقلانیت یکی از ویژگی‌های برنامه‌ریزی است. در رهیافت فن‌سالارانه به برنامه‌ریزی، عقلانیت و محاسبه حرف اول را‌ می‌زند. برنامه‌ریزی و سیاستگذاری معقول به معنای «طراحی نظامی‌ است که به کمک آن جامعه بتواند به صورت عقلانی هزینه‌ها و سودهای موارد بدیل را ارزیابی کند...» (Owen and Schultze, 1976, p. 10). اما از دیدگاه جامعه‌شناختی، عقلانیت برنامه‌ریزی بستگی به ماهیت هدف و ماهیت جامعه‌ای دارد که ‌این برنامه در آن به اجرا در می‌آید. تصمیم‌گیری در امور جامعه، فرایندی سیاسی است که در آن ارزش‌ها و منافع شرکت‌کنندگان نقشی اساسی، اما نه همیشه آشکار، را ایفا‌ می‌کنند. همچنین، تحقق یا اجرای برنامه نیز فرایندی اجتماعی است که به ندرت کاملاً تحت هدایت مقاصد برنامه‌ریزان قرار‌ می‌گیرد. کنشگران اجتماعی گوناگونی که در سطوح متفاوتی از قصد و التفات عمل‌ می‌کنند در این فرایندها مشارکت دارند.
بنابراین، برایند نهایی به نیروی کنش‌های برنامه‌ریزی نشده بستگی خواهد داشت و پیامدهای پیش‌بینی نشده ناگزیر رخ خواهد داد. این پیامدما، از دید برنامه‌ریزان، خودانگیخته و بی‌سبب تلقی‌ می‌شود. ناهمسویی میان برنامه و برایند به چند عامل بستگی دارد. بعضی از مهمترین عوامل عبارت است از پیچیدگی نظام هدف؛ تناقض‌ها و تضادهای درونی بین مؤلفه‌های نظام هدف؛ تأثیر نیروهای بیرونی (مثل طبیعت)؛ یا ماهیت تصادفی پیوندهای درون ‌سیستمی ‌در جامعه (Sztompka, 1981).

سطوح و عاملان برنامه‌ریزی

به لحاظ نظری همه‌ی کنشگران اجتماعی ممکن است تصمیم‌های کم وبیش عقلانی درباره‌ی کنش و رفتار آینده‌ی خود اتخاذ کنند. بنابراین ممکن است خانوارها، شرکت‌ها و سایر سازمان‌ها، اجتماعات محلّی و واحدهای خودگردان، برنامه‌هایی برای خود بریزند. در اینجا ما با برنامه‌ریزی‌هایی سروکار داریم فراتر از حد و مرزهای واحد خودبسنده‌ی کوچکی مانند خانوار یا شرکت، خصوصاً با برنامه‌ریزی در سطح کلان جامعه.
در جوامع مبتنی بر بازار آزاد، برنامه‌ریزی به منزله‌ی راه‌حلی برای نقایص و نارسایی‌های بازار به وجود آمده است. برنامه‌ریزی برای مدّت درازی جزئی و محدود به برنامه‌های خاص بود و همان‌طورکه در بحث برنامه‌ریزی شهری دیده‌ می‌شود، در بعضی کشورها در اواخر قرن نوزدهم به وجود آمد. برنامه‌ریزی‌های کلان چهارساله یا پنج‌ساله پس از بحران جهانی سال 1929 در بعضی جوامع سرمایه داری که عمدتاً غیر دموکراتیک بودند، مانند آلمان نازی در 1933 پدیدار شد (Madge, 1968). برنامه‌ریزی‌های جامع‌تر بعد از جنگ جهانی دوم به وجود آمد. یکی از نخستین روندها که چاندلر (Chandler, 1977) آن را توصیف کرده، افزایش هماهنگی میان شرکت‌های بزرگ صنایع اصلی است، به نحوی‌ که «امروزه تولید و توزیع آن‌ها به صورت روزافزون با برنامه‌ریزی و هماهنگی اجرایی تعیین‌ می‌شود و نه با نیروهای بازار» (Himmelstrand, 1981, p. 201). روند دیگری که‌ می‌توان به آن اشاره کرد، پیدایش برنامه‌ریزی دولتی بوده است که در سطح کلان عمل‌ می‌کند (Kahn, 1969).
در جوامع سوسیالیسم دولتی (سابق) این روند در جهت عکس حرکت‌ می‌کرد. برنامه‌های کلان و فراگیر را دستگاه‌های مرکزی تدوین‌ می‌کردند که از آغاز به همین منظور شکل گرفته بودند. حتی برنامه‌های کوچک و فرعی نیز از پایین طراحی و ابداع‌ نمی‌شد. مطابق با اصول ایدئولوژیک، بازار کاملاً جای خود را به برنامه‌ریزی مرکزی داده بود (اولین برنامه‌ی پنج‌ساله در 1928 در اتحاد جمامیر شوروی آغاز شد). برنامه‌ریزی به منظور حذف فعل و انفعال‌های خودجوش و تصادفی بازار انجام‌ می‌گرفت، تا «عقلانیت مرکزی» جای همه‌ی ابتکارها و عقلانیت‌ها را در همه‌ی حوزه‌های زندگی اجتماعی بگیرد. نقش انحصاری برنامه‌ریزی مرکزی از اوایل دهه‌ی 1920 مورد تردید و چون وچرای مصلحان اقتصادی قرار داشته است، که البته ‌این انتقادها موفقیت پایدار و مداومی ‌کسب نکرد. سقوط فرجامینِ سوسیالیم دولتی در سال‌های 1989-1990 را‌ می‌توان تا حدّ زیادی به گردن برنامه‌ریزی مرکزی انداخت که عقلانیت منحصراً سیاسی را به همه‌ی خرده‌نظام‌های اجتماعی تحمیل‌ می‌کرد و به ‌این ترتیب به عقلانیت و بازده‌ی اقتصادی، اصول دموکراسی سیاسی و از این قبیل لطمه‌ می‌زد.
برنامه‌ریزی‌ می‌تواند شکل‌های اکیدتر و ملایم‌تر، «آمرانه‌تر یا لیبرال‌تر» داشته باشد (Rostow, 1962, p. 22). در سوسیالیسم دولتی برنامه‌ریزی به صورت دستورهای مستقیم برای مدّت درازی رواج داشت. در این حالت، درون داده‌ها، برون داده‌ها و همه‌ی شرایط فعالیت همه‌ی واحدهای اقتصادی از مرکز تعیین‌ می‌شد. در 20 سال آخر عمر سوسیالیسم دولتی برنامه‌ریزی غیرمستقیم پدیدار شد. در این نوع برنامه‌ریزی هنوز هم همه‌ی اهداف به صورت مرکزی تعیین و تعریف‌ می‌شد، اما دستورهای مستقیم جای خود را به نظارت مالی و سایر کنترل‌های غیرمستقیم داده بود. این روش در کشورهایی دنبال‌ می‌شد که همچون مجارستان از 1968 به بعد، نظام «بازار تحت هدایت برنامه» را پذیرفته بودند (Brus, 1961). در واقعیت، تحت اوضاع و شرایط سیاسی معین، بازار فقط «شبه بازار» بود و‌ نمی‌توانست نتایج مورد انتظار را به بار آورد. تغییر نظام سیاسی بشارت آزادشدن خرده نظام‌های اجتماعی، از جمله بازار، را به همراه داشت. در این جوامع در واکنش به کرد وکارهای پیشین، همه‌ی انواع برنامه‌ریزی بدنام و بی‌اعتبار شده است. در جوامع سرمایه‌داری (بازاری) دولت ممکن است نوعی برنامه‌ریزی ارشادی، را در پیش گیرد و بر اهداف معینی تأکید کند بی‌آنکه به استفاده از ابزارها و روش‌های مشخصی اصرار داشته باشد (مانند فرانسه) یا ممکن است فقط «اهداف بسیار کلّی و خط‌مشی‌های کلی‌ای را در پیش گیرد که انتظار‌ می‌رود جهت‌گیری‌های عمومی‌ هم در پی رسیدن به آن‌ها باشند» (Kahn, 1969, p. 44).

فنون برنامه‌ریزی

مراحل برنامه‌ریزی را‌ می‌توان به صورت زیر تعریف کرد: تدوین خط‌مشی، اجرای خط‌مشی و ارزیابی خط مشی (Rein, 1968). در همه‌ی این مراحل، دانش کافی درباره‌ی اوضاع و شرایط و روابطی که تحت تأثیر برنامه‌ها قرار‌ می‌گیرد و جریان دائمی‌ اطلاعات درباره‌ی اجرای آن‌ها، اهمیت اساسی دارد. از اوایل دهه‌ی 1970 اصلاح روش‌های مدیریت و ارزیابی پروژه‌ها توجه و بودجه‌ی زیادی را جلب خود کرده است (Meyers, 1981). یکی از این فنون نظام برنامه‌ریزی، اجرا، بودجه‌بندی (ppbs) است که تعیین اهداف و ارزیابی را به طور همزمان انجام می‌دهد (Kahn, 1969, p. 43). مطالعات ارزشیابی در عمل شاخه‌ی مستقلی از پژوهش‌های اجتماعی شده است. از اواخر دهه‌ی 1970 تحلیل هزینه- سود که روشی است بر مبنای منطق اقتصاد رفاه، به صورت روزافزون در تصمیم‌گیری‌های مربوط به پروژه‌های اجتماعی و ارزیابی نتایج آن‌ها به کار رفته است. به نظر‌ می‌رسد که ‌این روش‌ها در مورد برنامه‌ها و پروژه‌های محدود و مشخص سودمند باشد، ولی کارایی آنها در برنامه‌های جامع و کلان کمتر است. این را نیز باید به خاطر داشت که با این روش‌ها ‌نمی‌توان مسئله‌ی سیاسی تضادهای ارزشی و منافع ناهمگون را حل کرد. تصمیم‌گیری درباره‌ی عواملی که باید آن‌ها را در تحلیل‌ها لحاظ یا از آن‌ها حذف کرد، تحت تأثیر ملاحظات اجتماعی و سیاسی است.

برنامه‌ریزی اجتماعی

هرگاه برنامه‌ریزی اجتماعی بلندپروازی‌های عریض و طویلی داشته باشد، ممکن است برنامه‌ریزی جامع لقب گیرد: «برنامه‌ریزی جامع با ارزیابی اهداف اجتماعی و ترسیم خطوط کلّی برنامه‌هایی برای رسیدن به اهداف برگزیده سروکار دارد» (Gans, 1968b, p. 129). برنامه‌ریزی‌های محدود، برنامه‌ریزی شهری یا محلّی، یا برنامه‌ریزی پروژه‌های رفاهی، از دیرباز شکل‌های اصلی برنامه‌ریزی اجتماعی در جوامع مبتنی بر بازار بوده است. درباره‌ی این نوع برنامه‌ریزی بسیار بحث شده است، از جمله درباره‌ی مسائل مربوط به هماهنگ‌سازی، رقابت برای اختصاص منابع مالی، و سازوکار برنامه‌ریزی (Gans, 1968a; Rein, 1968; Kahn, 1969).
پیدایش دولت رفاه، و حتی مهم‌تر از آن، ایده‌ی جامعه‌ی رفاهی، مسائل گسترده‌تر و همه‌جانبه‌تری را در دستور کار قرار داده است. در این حالت، برنامه‌ریزی اجتماعی ممکن است، یا باید، به فرایند تدوین، اجرا و ارزیابی سیاست‌های اجتماعی تبدیل شود که جوهره‌ی اصلی آن تعیین اولویت‌های اجتماعی است. به عبارت دیگر، برنامه‌ریزی اجتماعی باید «با توزیع رفاه و شکل دادن به روابط ساختاری» (Walker, 1984, p. 3) سروکار داشته باشد. این مسئله به لحاظ اجتماعی بسیار مناقشه‌برانگیز است به نحوی‌که دست‌کم برای گروهی از روشنفکران و جناح مخالف برنامه‌ریزی اجتماعی به عرصه‌ی مبارزه‌ی ایدئولوژیک تبدیل شده است و به وسیله‌ی آن «می‌کوشند راه و روش‌های غلبه بر نابرابری‌های ناشی از توسعه‌ی اقتصادی را پیدا کنند» (Jobert, 1981, p. 238).
در جوامع سوسیالیسم دولتی سابق برنامه‌ریزی اقتصادی کاملاً مرسوم بود. پیش‌فرض ایدئولوژیک این بود که توسعه‌ی اقتصادی خود به خود موجب ترقی اجتماعی و دستیابی به اهداف سوسیالیستی مانند افزایش رفاه مردم، ارتقای سبک و کیفیت زندگی، کاهش تمایزهای اجتماعی میان طبقه‌ها و گروه‌ها، اصلاح و بهبود روابط اجتماعی، و در نهایت، ایجاد شرایط لازم برای رشد چندجانبه‌ی شخصی همه‌ی شهروندان خواهد شد. (Zaslavskaya, 1981, p. 192).
به‌رغم وجود اهداف اجتماعی وسیع و غالباً رادیکال در هر دو نوع جامعه، برنامه‌ریزی اجتماعی در اغلب موارد بوروکراتیک، متمرکز، غیرپاسخگو و بی‌اعتنا به نیازها و تابع برنامه‌ریزی و خط‌مشی اقتصادی بوده است (Walker, 1984). شکاف میان اهداف و واقعیت در اکثر جوامع سوسیالیسم دولتی بسیار گسترده و ژرف بود. این ناکامی ‌دلایل متعددی داشت. دلیل فنی آن این بود که در مورد برنامه‌ریزی مستقیم، اهداف باید به صورت عددی و دقیق تعریف‌ می‌شد. بنابراین برنامه‌ریزی اجتماعی به اهدافی محدود‌ می‌شد که به ‌این شیوه قابل تعریف بود، مانند تعداد تخت‌های بیمارستانی یا ظرفیت دبستان‌ها، و از کیفیت خدمات ارائه شده چشم‌پوشی‌ می‌شد. دلیل ایدئولوژیک آن، تأکید بر توسعه‌ی اقتصادی بود که تصور‌ می‌شد به صورت خودکار موجب توسعه‌ی اجتماعی خواهد شد. و دلیل سیاسی یا ساختاری آن، خود نظام سیاسی بود. برنامه‌ریزی موفقیت‌آمیز برای ایجاد تغییر و در جهت نیازها باید براساس مشارکت دموکراتیک در برنامه‌ریزی وکنترل اجرای برنامه‌ها استوار باشد، یعنی بر پایه‌ی حقوق اجتماعی و اقتصادی. شرط لازم- اگر نگویید حتی شرط کافی- برای این حقوق، وجود حقوق مدنی و سیاسی است. از آن جا که ‌این حقوق در نظام‌های توتالیتری بسیار نارس یا اساساً غایب بوده، در آن‌ها برنامه‌ریزی به معنای «دیکتاتوری بر نیازها» بوده است. فقدان دموکراسی سیاسی موجب نامشروع شدن برنامه‌ریزی و نتایج آن شده است حتی اگرسطح زندگی یا مؤلفه‌های آن به لحاظ عینی ارتقاء یافته باشد.
به طورکلی‌تر، از زمان بحران سوسیالیسم اروپای شرقی وگسترش نولیبرالیسم، برنامه‌ریزی به طور اعم، و برنامه‌ریزی اجتماعی به طور اخص، مشروعیت و جاذبه‌ی پیشین خود را تا حدّ زیادی ازدست داده است (Johnson, 1987). اما نفی و طرد برنامه‌ریزی ممکن است نقایص و کاستی‌های سازوکارهای اجتماعی «خودکار» مانند نظام بازار را تشدید کند. برای نمونه، به نظر‌ می‌رسد که تغییرات تکنولوژیک در سطح کلان موجب افزایش بیکاری‌ می‌شود که پیامدهای وخیمی ‌برای توزیع درآمد دارد. در کل، اگر ساختارهای اجتماعی نابرابر و سلسله مراتبی به حال خود رها شوند، به صورت خودکار و خودجوش دوباره خود را باز تولید‌ می‌کنند، و هر بار نابرابری‌ها افزایش‌ می‌یابد و سلسله مراتب تشدید و تقویت‌ می‌شود و وضعیت ضعیف‌ترین گروه‌های جامعه بدتر و بدتر‌ می‌شود. این مطلب حتی در سطح بین‌المللی نیز صادق است. گرایش‌های جهانی اخیر ظاهراً نابرابری‌های توسعه میان کشورهای پیشرفته‌ی صنعتی و جهان سوم را تشدید کرده است.
پیامدهای خودجوش را باید در نظرگرفت تا از اوج‌گیری تنش‌های اجتماعی در سطح ملّی و بین‌المللی پیشگیری شود. در شرایط سیاسی فعلی تحقق چنین چیزی چندان محتمل نیست. برنامه‌های اجتماعی مناقشه برانگیزتر از برنامه‌های اقتصادی‌اند، چون مداخله در امور اجتماعی همیشه در مظان اتهام «قیمومیت» است و نیز به‌این دلیل که هزینه‌ی احتمالی آن‌ها زیاد است: ممکن است نتایج برنامه‌های اجتماعی تأثیر مستقیم بر بسیاری از افراد و گروه‌های اجتماعی داشته باشد. اثربخشی برنامه‌های اجتماعی بسته به‌ این است که جوامع بتوانند راه و روش‌هایی برای دموکراتیک کردن و تمرکززدایی از فرایندهای برنامه‌ریزی و اجرای برنامه پیدا کنند، و بتوانند شهروندان را وارد این فرایندها کنند- خلاصه‌ این‌که، اثربخشی آن‌ها بسته به این است که آیا‌ می‌شود نظام برنامه‌ریزی را از پایین پی‌ریزی و بنا کرد یا نه.
منبع مقاله :
آوتوِیت، ویلیام. باتامور، تام؛ (1392)، فرهنگ علوم‌اجتماعی قرن بیستم، ترجمه: حسن چاوشیان، تهران: نشر نی، چاپ اول